德国行政法学的先驱者

　　（二）法治国的概念-自由主义的影响

　　与法治国用语的产生和传播同步发展者为对法治国概念的成形。由于法治国发展的同时也是德国内政改革发展的时代，法治国的理念一开始即受到自由主义的影响，如此，几乎在上述所有的著作中都援引孟德斯鸠“权力分立”理论，而由此公权理论的基本立场可导引出对于行政滥权的疑虑。（注：例如当时极著名的学者盖柏（C.F.v. Gerber）在1865年出版的《德国宪法体系概要》一书（Grundzuege einesSystems des deutschen Staatsrechts，S.233.）中即指出：假如法治国的概念要有什么实际意义的话，那么唯有一步步地给予行政领域坚实的法律规定，来消除滥权的根源。见M. Stolleis， Geschichtedesocffentlichen Rechts inDeutschland.Bd.‖1992，S，382.）加上19世纪展开的立宪主义与国家奖励民间汇集资本与集中资本政策，其前提必须是充分保障人民的财产权利，因此，政府应给予人民最大的自由，尽量给予人民最少的干涉，政府不患少有作为，而患太大作为，会导致人民自由权利的侵害。19世纪的法治国概念也形成所谓“古典法治国概念”与现代国家追求之所谓的“新法治国概念”，也就是以追求实质正义的“社会法治国”观念（Sozialer Rechtsstaat）不同。（注：关于社会法治国家的理念，参见陈新民：《行政法学总论》，第6版，台北三民书局总经销，1997年，第19页以下。）

　　（三）实证法律的重视

　　19世纪中叶以后，随着立宪政体的普遍实施，对于人民权利的限制以及国家行政权力行使的依据皆需通过立法者的法律方得为之，是为“法律保留原则”，此时期也标志着“警察国家”（Polizeistaat）时代的终结。这可以从两方面体现出来：第一，政府组织的“分工化”。尽管在19世纪以前，政府行政机关也会依专业来分工，如军事、财政与外交。但内政总是一枝独秀，且冠在概括的“警察”权之下。警察掌握了国家权力的“除外”权，亦即政府之权力除了明显划归某一部门来执行外，剩余权全归警察所有。因此，警察权限固然包括狭义的治安行政外，也包括了环境卫生、市场经济、宗教风俗……，也因此产生行政法所谓的风俗警察、市场警察、文化警察、及宗教警察等概念。内政部长即成为广义的警察首长，警察权力代表了内政权力，故在18世纪开始，德国即出版许多关于警察法的书籍。对于警察法的研究可以说是代表了公法学的研究。警察法与公法成为同义词。（注：众多警察法以及警察学的专论显示出警察权的重要性。兹随意举例几本著作：Ju-sti（J.H.G.V.）在1756年出版的《为理性达成警察任务的警察学原则》； Jung-Stilling（J.H.）1788年出版《国家警察学教科书》；1799年至1809年，Berg（G.H. v.）出版了7册装的《德国警察法手册》（Handbuchdes Teutschen Policeyrechts）成为警察法研究的经典代表作。惟此时所指的警察学和警察法的区分并不大，警察学也就是就警察权的权限和法规加以讨论。）

　　进入立宪国家时期现代意义的政府分工亦逐渐展开。警察权力尽管仍拥有所谓的“除外权和剩余权”，但政府的精密分工拆散了庞大的内政部门。相形之下，内政部已失去重心。其次，对于人民权利的拘束，在以往的警察国家时代， 往往透过概括的“警察命令”（Polizeiliche Verordnung）来作为规范人民的法令依据。此属于行政法规性质的警察法令，随着警察权限的宽阔，可对人民日常生活造成实质的拘束力， 而警察依据此警察命令在颁布的警察处分（Polizeiliche Verfuegung）-此相当于现代的行政具体行为-可具体的对人民产生命令服