亚太安全环境对两岸关系与台湾安全的影响

    因此，如果我们可以证明两岸关系与台湾安全问题，是一项结构性与战略性议题，则美国与台湾之间的利益是一致的，维持现有和平与安全不是因为缺乏更好政策的不得不选项，反而是符合相关各国对于安全与发展的最大公约数，因此压缩台湾利益与空间的作为，只是在美中关系天平上替对方加注有利筹码，台湾可能也必须暂时将参与和名份作一区隔，使得两岸关系与区域安全不仅在结构与战略上相关连，更可以在政策与战术上相呼应。    

     参、建设交往 ＆ 威胁平衡

    一、建设交往：交往中国

    从一九九四年起柯林顿政府的「中国政策」逐渐浮现出清晰的政策取向与战略设计，亦即「交往与扩大」（engagement and enlargement）政策，或简称之为交往政策<24>。主要论点就是由于北京政权是一个日渐壮大且不稳定的非现状国家，因此基于现存霸权稳定与集体自卫所建构的亚太安全环境与结构情势之下，如果同时加强与中共的广泛交往且提供足够的诱因，将最有可能使得中共融入区域与国际社会，转变为满足于现状的国家。因此，交往只是一种手段与过程，最终希望引导中共成为现存国际规范与国际组织体系之中，扮演其在国际体系应有的角色与功能。

    「交往」(engagement)已经成为美国与中共双方关系的魔术字眼，主导着目前两国关系发展的方向与内容。在许多美国之东亚与中共政策宣示与安全研究文章中，与交往有关的字眼不胜枚举，例如「有限度交往」（conditioned engagement）、「建设性交往」（constructive engagement）、「全面性交往」（comprehensive engagement）、「务实性交往」（pragmatic engagement）等。早在一九八０年代，美国为了抗拒国际社会经济制裁南非实施种族隔离政策，里根政府提出「建设性交往」政策，认为唯有透过积极且全面的交往，才有可能真正影响南非政府的政策，否则在抗拒国际社会的制裁之下，受害的只是更多的南非黑人<25>。基于柯林顿政府的交往与扩大政策，美国与中共展开所谓「策略对话」（strategic dialogue）关系，从双方元首的国家访问、高层官员互访以及美国国会议员访问大陆的高层对话制度化，到加强双方在经贸、文化、安全等议题领域的对话与透明度。日本的交往中国政策一直容易被忽视，但相较于美国却是更加深层与广泛。日本虽然早在一九七二年就与中国关系正常化建立外交关系，但是日中关系并未因此正常发展，相较于中美关系虽然是荜路蓝缕，但是在波动之中，双方的共同利益愈形明显，牵引出进一步的合作与交往；日本与中国的关系则一直是在温室中培养着的，相反更为脆弱，容易受一时事件导引出历史恩怨而受创，这也就是为何日本政府对于维护日中双边关系，如同日本能剧一般举步谨慎且缺乏戏剧性变化。日本外务省在一九九六年解释其日渐强化合作关系的对中政策:「是为了协助中国的改革与开放政策，并鼓励中国在国际社会中扮演更加建设性角色。<26>」日本接受美国柯林顿政府的交往中国政策是现阶段对中政策的主轴，日本主流对中政策观点是：如果视中国为对手，则它必然会成为敌人。中国的崛起所造成的威胁，直接冲击日本在东亚的利益，而日本如欲在区域政治和安全议题争取发言，则更必须面对中国的挑战和压力。

    除了地理环境和政经利益之外，中国对于韩半岛、台湾海峡和东南亚的稳定也有举足轻重的角色，使得日本必须交往中国以维持它这三个区域的利益，并避免任何区域军事冲突发生而影响日本整体亚太利益。其中，日前最具爆发性的区域冲突自然是韩半岛情势，北韩的飞弹试射惊醒了所有日本人，警觉到韩半岛危机可能造成东北亚甚至亚太大灾难，而日本面对北韩的威胁，除了经援之外，并无其它可用资源和政策，必须依赖美国和中国维持东北亚和平与稳定，因此日本的中国政策兼有多重地缘、经济与安全考量和目的。

    因此，日本对中国政策的重点当然不是在和平演变中国大陆，而是为了维系自身利益和区域稳定。日本的中国政策是更为积极的交往，包含广泛的各种计画与交流活动，并且多半是在日本政府的大力财物支助之下进行，这一点和美国交往中国政策多半是透过私人企业和市场机制推动大不相同。换言之，日本政府是有计画的以政府资金推动各项对中政策与活动，而美国政府则在官方对话和军事交流上以政府资源推动。当然这项差别也部分肇因于美日两国在对外政策中政府角色的差异，日本当然以政府政策主导对中政策，从政策方针到实际执行均为政府所主导<27>。

    日本的积极交往中国政策，包括数个层面：从贸易投资、能源、环境、到军事交流等不同项目。这项积极交往政策是基于日本政府长久推动的「综合性安全」（comprehensive security）概念，亦即藉由深化彼此的互赖关系以维持现状和平的延续，其实二次大战后日本对中政策一直都是在类似原则下推动，但是冷战之后更加全面推动强化两国交流互动关系。这种「互赖---综合安全」理念是一种强调政治经济关系的自由主义取向理念，认为军事不是唯一影响权力分配的要件，深刻的复式互赖和全面的政经关系也是重要的结构性因素。

    然而，作者并不因此认为日本政府和决策者都是自由主义的信仰者，因为其实这种「互赖—综合安全」政策是日本最擅长且最有力的作法，透过大量援助和交流计画，让北京政府明显感受到日本经援与交流的益处，减少北京以军事威胁改变现状的动机和诱因。日本的对中政策是基于现实与能力，现实上，中国的地理接近性和崛起壮大，使得日本必须以积极交往方式与其互动和周旋，而无法以挑战抗衡的态度去激怒中国。至于能力方面，并非指日本军事能力薄弱，而是在日本对外安全战略上，军事角色受限于国内法律与政治因素，无法如其它军事强国一般，发挥本土以外的攻击或吓阻战略功能，相较之下，日本的经贸投资和开发援助则是理想的战略工具。
二、威胁平衡

    为何美国作为一个霸权国，在与非现状国家进行交往政策的同时，还需要采取一些预防性的自卫与吓阻安排与作为？这个问题可以从修正现实主义权力平衡理论的「威胁平衡」（balance of threat）理论加以分析。Stephen Walt提出的威胁平衡理论以修正「权力平衡」（balance of power）理论，指出国家并不一定会单纯针对体系内其它国家的权力消长而改变其对外政策，必须视其它国家外交政策所表现出的意图与行为而定；如果新的区域强国具有挑战体系既得利益国家的威胁，则相关国家会针对这项威胁采取权力平衡或积极围堵政策，以防范体系秩序与稳定的改变；换言之，国家的平衡行为（balancing behaviors）并不是单纯针对其它国家权力增长，而应该理解为面对威胁时的反应行为<28>。威胁平衡理论其实是回归传统现实主义观点，是一种较重视权力斗争（a struggle for power），而较不完全接受新现实主义的结构观点<29>，亦即不认为国际体系的结构是决定国家外交政策的主要甚至唯一因素，因此其修正权力平衡理论，指出「被视为具有威胁性的国家，才是较有可能引起其它国家起而抗衡的主因<30>」。

    所以依据威胁平衡理论，单极体系结构并不必然引起其它国家的抗衡，而是霸权国的外交政策所表现出的行为与意图，才是决定区域强权是否会不服霸权国所主导的国际秩序；例如善意的霸权国所表现出维持现状的政策，而不是积极扩张权力的帝国主义政策，将不会引起同样满足于现状的国家的不满与挑战<31>。同理，单极体系的霸权国在面对其它区域强权时，也会依照该国对外政策的行为与意图，而决定霸权国的政策。一般而言，面对单极体系霸权国主导的国际秩序，区域强国可能表现出三种不同的政策与态度，一是现状政策或现状国家（status quo），二是修正政策修正国家（revisionist），三是不确定状态或非现状国家（uncertain or undecided），而霸权国对于各个不同政策所采取的对策则分别是：结合、围堵、与交往。对于现状体系与秩序尚未表现明确态度与政策的非现状国家，其有可能在中长期转变为现状国家或修正国家；依据威胁平衡理论，霸权国对于这种国家的政策通常会一方面采取容忍的交往政策（policies of accommodation or engagement），以使得其政策能够逐渐明确且支持现状的维系，换言之，就是希望能够和平演变为现状国家。但是另一方面为预防非现状国家挑战现存和平，霸权国会建构相关预防性平衡威胁机制，以维持现状和平。

    中共目前就是一个主要的非现状国家，因此美国在进行建设性与全面交往的同时，仍然以维持美军存在亚太地区、强化美日安保体系、加强与其它现状国家的双边军事协议或军事合作关系、发展自卫性反飞弹防御系统、出售防卫性武器给相关区域国家等，就是在维持一个有效的平衡未来挑战与威胁的战略架构与机制，展现维持亚太现状和平的实力与决心。

    但是遗憾的是，美国的亚太军事战略设计和外交政策工作，有着相当的实际落差与不协调，有时因为部门利益的关系，表现出令人疑惑的发展。因此，最近著名智库兰德公司（RAND）为美国空军所做的美国对中国政策之建言报告书指出，美国应该修正以往过于乐观评估的全面交往政策，而改采一种「交往」与「围堵」结合而成的「围和」（Congagemen t）政策<32>。其实也就是交往与预防并重的建议，建构有效的平衡威胁的预防战略与军事部署，值得注意的是，该文建议在中国成为真正民主国家并不具威胁之前，美国不应该压迫或鼓励台湾与中国大陆进行统一，因为如果中国持续挑战或修正现状的政策与政体，则美国在此区域的最佳利益则是维持现状，包括台湾事实独立自主的现状<33>。

    三、对两岸关系与台湾安全的影响

    美国的交往中国政策与台湾安全和两岸关系密切相关。在1950与1960年代，美国对台湾的利益主要是在安全方面：一个围堵共产主义的前进基地。在1970年代，当中苏分裂之时，华府、台北与北京之间的三角关系乃被美国在台湾的安全利益所影响。事实上，在那个时期，华府视中共为一个对围堵苏联有战略价值的伙伴，更胜于它是一个在台湾海峡对峙的敌人<34>。「有战略价值的伙伴」此概念导致了1979年美国承认北京政府及结束与台湾的防卫与其它的官方关系。从那时起，美国在台湾的利益主要是在贸易、经济与非官方关系。经由台湾关系法，华府亦承诺其在台湾的安全利益，但其主要关切乃在维持西太平洋地区的和平与稳定。

    扩大交往政策则是把选择权置于中共手中，无论是接受现状或是挑战霸权，美国当然希望能以最低成本的交往政策，引导中共接受国际规范与国际组织程序，融入亚太与国际社会体系。中共至今并未尝试积极建构反美的战略联盟，而且在部份国际安全议题上，开始接受国际规范与国际组织的架构与作法，例如中共在一九九七年签署全面禁止核武试爆条约（Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty， CTBT）、批准了化学武器公约（Chemical Weapons Convention）、并且与联合国秘书处签署备忘录加入联合国维持和平行动的Standby Arrangement；此外，中共也在部份议题上采取保守接受美国的态度。但是，交往政策却无法阻止中共将飞弹技术移转给巴基斯坦和伊朗，交往政策亦无法预防中共利用民族主义激起反美浪潮，交往政策忽略了中国政治体制的本质，并且在过程中牺牲了美国真正盟友的利益<35>。

    另一方面，美国的政策则是确保其一旦需要采取围堵政策的时候，一切均已就绪，随时可以面对中共不满的挑战，所以如果中共采取修正政策，则将会遭受到美国霸权军事力量与集体自卫的共同抵制。一九九六年三月的台湾海峡飞弹危机事件中，美国派遣两艘航空母舰到台湾海峡区域，就在显示美国扮演维护区域和平「平衡者」（balancer）的角色，强调美国在亚太地区的政策是以美国军事存在与双边军事同盟关系为基础的集体自卫式的维持现状政策。

    美国和日本的国力与军事能力虽然远超过北韩和中国，但后者制造麻烦与动荡的能力从未被低估过，因此韩半岛和台湾海峡一直被视为东亚安全危机的主要引爆点。面对这些非现状国家的最佳策略当然是萝卜与棍子齐备，一方面交往引诱其采取合作开放政策，另一方面展现平衡威胁的防御和吓阻能力，美日双方似乎相当程度掌握到这项两手策略的精髓，只不过有时在外交层面似乎让步过多，反而对自己造成束缚，并失去可信度。

    三不政策就是交往政策不让步过多的个案，柯林顿政府十分希望尽可能降低台湾问题对于美中交往关系的负面效应，因此一改过去战略模糊的作法，对台湾地位和国际参与采取明确定义和反对，虽然在台湾安全保障问题上仍然维持原有模糊政策，可是这种画蛇添足的三不政策，并未受到足够支持，反而让中国得寸进尺，进一步孤立台湾，终于迫使台湾以两国论反击，使得区域和平遭受另一次摇动，美国应该学习到相当教训。此外，三不政策也使得美国在东亚最重要的盟邦日本处于十分尴尬的立场。

     肆、多边主义 ＆ 特别外交