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论文关键词：公办大学；章程制定；基本法律阿题 2003年教育部颁布了《关于加强依法治校工作的若 干意见》，我国各级公办高校开始将“章程制定”纳入重要 工作EI程，章程研究与起草工作全面展开。2006年，教育 部政策法规部门倡导高校要将章程制定“作为学校加强 现代制度建设，推进依法治校的重要抓手”，l-嘟分部委直 属高校和地方公办高校的“章程”开始相继公布。通过考 察部分知名公办高校的章程．笔者发现现阶段高校章程 所涉及的基本法律问题并不明确．这将导致其功能在现 行法律框架下得不到有效发挥。基于此，本文拟对“章程 制定”中所涉及的基本法律问题进行分析．就解决这些问 题所面临的困境作些探讨。 一、章程与规章的区别 章程与规章的区分是公办高校章程制定工作遇到 的首要法律问题，它决定章程的约束对象与功能。《中华 人民共和国教育法》第二十八条第一款规定学校“按照章 程自主管理”，授予学校自治权。虽然赋予了章程特定的 法律功能，但它却恰恰混淆了章程与规章的法律属性。 在美国高等教育法治发展的历史进程中．章程与规 章的区别是非常明显的。美国大学章程(Charter)具有“合 同(Contract)”的法律属性。大学通过章程确立法人身份 (Corporation Identity)，并由此获得制定规章(by—laws)管 理学校事务的权利．两者在不同层次上承担着各自的功 能。美国联邦最高法院的“达特茅斯学院案(Trustees of Dartmouth College v．Woodward)”判决于1819年确立了 这一原则。首席大法官马歇尔在法律意见中明确强调： “任何第三方对于特许状明示特权的更改和削弱都是违 反合同相对性原则的……无论私学院的规模……任何削 弱私法团通过特许状获得的既定权力或特权的行为．都 是对合同义务的侵犯。”四这样。在美国普通法框架下。章 程成为高等教育机构享有法人身份的宣言书。规定了大 学的特权、权利与豁免。是大学与政府之间的“合同”。因 此．在没有得到任何一方同意的前提下．章程记载的权利 与特权不得更改．从而保证了学校受到最高法律的严格 保护。罗德岛居民与布朗大学免税特权的长期冲突，真实 地反映了这种情形： “殖民地授予布朗大学(1764年成立的罗德岛学院) 的特许状规定给教师以免税权……却遭到了罗德岛居民 的反对。独立战争以前居民就想方设法削减或终止它。但 直到内战期问他们的努力才见成效。1863年州议会经与 学院协商及双方的妥协．通过一项法案。同意免税最高限 额不超过10000美元的固定资产。很明显．依照达特茅斯 学院案例．该法案如果没有学院的同意将是违反宪法的。 直到二战以后。布朗大学自愿向立法机关终止对它的教 师的免税权，至此这种特权的痕迹才完全消失。”四 由此可见。章程是高校维护自身权益的有效手段， 是设立学校的依据．具有创设法人的功能。约束政府与大 学。限制政府权力的行使：而规章则是大学组织与治理的 工具，是学校管理层(董事会)制定的内部规则的统称，约 万方数据公办高校章程制定的基本法律问题 柬教员、职员、学生等不同人员。两者在约束对象与功能 上存在差异。 美国公立大学采取立法方式设立。这些立法自然承 担了章程的角色。例如加州大学直接依据《加利福尼亚州 宪法》第九章第九部分设立 |
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